Die Prüfung von Verwaltungsakten gemäß den §§ 48 ff. VwVfG ist ein beliebtes Thema in Klausuren und Prüfungen, da hier das Verständnis des Bearbeiters für die Zusammenhänge des Verwaltungsrechts gut geprüft werden kann. Viele denken, es wäre mit dem Auswendiglernen eines Prüfungsschemas getan, jedoch kann sich nur derjenige positiv von den übrigen Kandidaten abheben, der Systemverständnis zeigt. Dieser Artikel beschäftigt sich mit der Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte nach § 48 I 1, 2, II – IV VwVfG.
Grundsätzliche Überlegungen
Verwaltungsakte können einerseits durch Gerichte im Wege der Anfechtungsklage aufgehoben werden und andererseits durch Behördenentscheidungen selbst. Letztere umfassen die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten. Das Besondere an den §§ 48, 49 VwVfG ist, dass mit ihrer Hilfe die Bestandskraft von Verwaltungsakten durchbrochen werden kann.
Klausurvarianten
I. Anfechtungsklage
Die §§ 48 ff. VwVfG können im Rahmen einer Anfechtungsklage Prüfungsgegenstand sein. Dabei handelt es sich um die Konstellation, dass die Behörde einen Verwaltungsakt gegenüber einem Bürger erlässt und diesen später wieder aufhebt. Gegen diesen Aufhebungsverwaltungsakt kann der Betroffene mittels einer Anfechtungsklage vorgehen. Bei Erfolg führt dies zum Wiederaufleben des Ursprungsverwaltungsakts.
II. Verpflichtungsklage
Es kann aber auch sein, dass der Bürger versäumt hat, gegen einen Verwaltungsakt vorzugehen und dieser deshalb in Bestandskraft erwachsen ist. Liegen die Voraussetzungen des Wiederaufgreifens des Verfahrens nach § 51 VwVfG nicht vor, kann der Betroffene eine Verpflichtungsklage auf Erlass eines Aufhebungsverwaltungsakts erheben. Allerdings ist ein solches Vorgehen nur dann erfolgreich, wenn es sich um einen gebundenen Anspruch handelt bzw. eine Ermessensreduktion auf Null vorliegt, was aber nur äußerst selten der Fall sein wird.
Die Rücknahme rechtswidrig begünstigender Verwaltungsakte nach § 48 I 1, 2, II VwVfG
Zuerst muss die richtige Ermächtigungsgrundlage gewählt werden. § 48 VwVfG betrifft die Rücknahme rechtswidriger, § 49 VwVfG hingegen den Widerruf rechtmäßiger Verwaltungsakte.
Prüfungsschema zu § 48 I 1, 2, II VwVfG
Folgende Punkte sind im Rahmen der Begründetheit der Klage zu prüfen.
1. Ermächtigungsgrundlage
Die §§ 48 ff. VwVfG finden immer dann Anwendung, wenn sich keine passende Ermächtigungsgrundlage in Spezialgesetzen finden lässt. Vorrangig wären beispielsweise § 15 GastG, § 21 BImschG oder § 12 BeamtStG. Subsidiär ist damit auf die Ermächtigungsgrundlage des § 48 I 1, 2, II VwVfG zurückzugreifen.
2. Formelle Rechtmäßigkeit
a) Zuständigkeit
Die zurücknehmende Behörde muss sachlich und örtlich zuständig sein. Nach § 48 V VwVfG ist die Behörde nach Art. 3 VwVfG örtlich zuständig. Zuständig ist damit immer die Ausgangsbehörde, unabhängig davon, ob der zurückzunehmende Verwaltungsakt von einer anderen Behörde erlassen wurde. Die sachliche Zuständigkeit bestimmt sich nach dem jeweiligen Fachrecht der Behörde.
b) Verfahren und Form
Diesbezüglich gelten die allgemeinen Grundsätze.
3. Materielle Rechtmäßigkeit
a) Rechtmäßigkeit des Ausgangsverwaltungsakts
aa) Ermächtigungsgrundlage für den aufzuhebenden Verwaltungsakt
bb) Formelle Rechtmäßigkeit des aufzuhebenden Verwaltungsakts
cc) Materielle Rechtmäßigkeit des aufzuhebenden Verwaltungsakts
b) Begünstigender Verwaltungsakt
Der Verwaltungsakt muss auf eine Geld- oder Sachleistung gerichtet sein. Eine einmalige Geldleistung ist beispielsweise die Bewilligung eines Zuschusses. Laufende Geldleistungen sind Stipendien oder Hartz IV-Bezüge. Unter teilbaren Sachleistungen fällt z.B. die Bewilligung von Kleidung oder Heizmaterial für Sozialhilfeempfänger sowie die Überlassung von Wohnräumen. Verwaltungsakte, die die Gewährung solcher Leistungen gewähren, sind ebenfalls erfasst.
aa) Vorliegen eines Vertrauenstatbestands
Der Betroffene muss auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut haben. Davon ist im Regelfall auszugehen, es sei denn, der Empfänger hatte gar keine Kenntnis vom Verwaltungsakt. Ein Indiz für das Vertrauen auf den Verwaltungsakt ist die Betätigung desselben.
bb) Schutzwürdigkeit des Vertrauens
(a) Unlautere Mittel
Eine Berufung auf das Vertrauen ist ausgeschlossen, sofern der Begünstigte den Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt hat. Bei der Bestimmung der Begriffsmerkmale ist auf die im BGB und StGB geläufigen Definitionen abzustellen. Das Erwirken stellt auf den Kausalzusammenhang zwischen Einsatz des Mittels und der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts ab. Außerdem ist ein Verschulden zu fordern, da Nr. 1 eine Sanktion für das vorsätzliche Handeln darstellt.
(b) Unrichtige oder unvollständige Angaben
Vertrauen ist auch dann ausgeschlossen, wenn der Betroffene den Verwaltungsakt durch unrichtige oder unvollständige Angaben erschlichen hat. Fehlerhaftigkeit ist gegeben, wenn es sich bei den Angaben um objektiv nachprüfbare Tatsachen handelt, die aufgrund der Manipulation zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts geführt haben. Ein Verschulden ist hier nicht erforderlich, da bei Nr. 2 das Selbstverständnis für verantwortungsvolles Mitwirken bei der Sachverhaltsermittlung zugrunde gelegt wurde. Vorsicht ist aber bei der Bejahung von Nr. 2 geboten, weil dem Begünstigten hier schwerer ein unredliches Verhalten vorgeworfen werden kann und die Behörde eventuell eigenständige Ermittlungen hätte anstellen müssen.
c) Kenntnis der Rechtswidrigkeit
Von einer Kenntnis ist auszugehen, wenn der Betroffene annehmen musste, dass der Verwaltungsakt nicht richtig sein kann.
cc) Abwägung mit dem öffentlichen Interesse
Zum einen ist auf die Regelvermutung in § 48 II 2 VwVfG abzustellen, wonach betätigtes Vertrauen in der Regel schutzwürdig ist. Darunter fallen der Verbrauch oder Dispositionen. Außen vor bleiben aber alle Anschaffungen, die wertmäßig noch im Vermögen des Betroffenen vorhanden sind. Auch die Schuldentilgung ist davon ausgenommen. Es gibt jedoch noch weitere Aspekte, die bei der Abwägung zu berücksichtigen sind, wie das Ausmaß der Rechtswidrigkeit, der Zeitablauf seit dem Erlass des Verwaltungsakts, ob es sich um eine einmalige Leistung oder Dauerleistung handelt und welche Auswirkungen sich für den Begünstigten, Dritte oder die Allgemeinheit ergeben.
Ermessen
Bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 48 II VwVfG hat die Behörde kein Ermessen, ob sie den Verwaltungsakt zurücknimmt oder nicht. Der Vertrauensschutz wird hier auf der Tatbestandsseite geprüft und führt zwingend zu einem Rücknahmeverbot. Damit muss in diesen Fällen der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung hinter dem Bestandsschutz zurücktreten. Liegt hingegen kein schutzwürdiges Vertrauen vor, so kann die Behörde nach ihrem Ermessen über die Aufhebung des Verwaltungsakts entscheiden, § 48 I 1.
Frist
Die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts ist nach § 48 IV VwVfG nur innerhalb eines Jahres möglich, sobald die Behörde von den Tatsachen Kenntnis erlangt, die die Rücknahme rechtfertigen.
Ist das Fristerfordernis auch bei Rechtsanwendungsfehlern beachtlich?
Das Problem
Wie ist mit dem Erfordernis einer Fristsetzung umzugehen, wenn die Behörde den gesamten Sachverhalt richtig erkannt hat, aber einen Fehler in der Anwendung des Rechts macht? Der Wortlaut des § 48 IV ist insofern eindeutig. Erfasst ist nur der Fall, dass die Behörde von einer falschen Sachlage ausging, also Tatsachen verkannt hat.
Die Lösung
Denklogisch ergeben sich zwei Lösungsmöglichkeiten für den Fall der falschen Rechtsanwendung. Entweder beginnt keine Frist zu laufen oder die Frist beginnt bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts. Letzteres kann aber ausgeschlossen werden, da es dafür eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes im Verwaltungsrecht bedürfte, der besagt, dass bei Fehlen von Fristregelungen, Fristbeginn immer der Zeitpunkt des Verwaltungsakt-Erlasses ist. Da es einen solchen Grundsatz nicht gibt, kommt nur noch in Frage, dass gar keine Frist zu laufen beginnt. Mit Blick auf den rechtsstaatlichen Grundsatz der Rechtssicherheit ist es aber höchst fragwürdig, ob der Behörde beliebig Zeit gegeben werden darf, ihre Verwaltungsakte zurückzunehmen. Eine unterschiedliche Behandlung dieser beiden Konstellationen der falschen Sachverhaltserfassung und der falschen Rechtsanwendung kann nicht gerechtfertigt werden. Der Betroffene ist in beiden Fällen gleich schutzwürdig. Um das Problem rechtlich zu lösen, kann man auf eine weite Auslegung zurückgreifen und Rechtsanwendungsfehler als vom Wortlaut gedeckt ansehen oder man wendet die Vorschrift analog auf Rechtsanwendungsfehler an. Eine weite Auslegung ist aufgrund des eindeutigen Wortlauts hier nicht mehr zu vertreten, weshalb nur eine Analogie möglich ist. Im Ergebnis bleibt der Behörde also auch bei Rechtsanwendungsfehlern nur ein Jahr Zeit, den Verwaltungsakt zurückzunehmen.
Wann beginnt die Frist zu laufen?
Schließlich ist noch zu fragen, wann die Frist zu laufen beginnt. Vertreten werden zwei Ansichten. Einerseits wird eine Bearbeitungsfrist angenommen, wonach es ausschließlich auf die Kenntniserlangung der Tatsachen ankommt, bzw. auf die Kenntniserlangung von der falschen Rechtsanwendung. Auf der anderen Seite wird zusätzlich noch die Kenntnis der Rechtswidrigkeit gefordert. Betrachtet man den Wortlaut, so ist die „Kenntnis von Tatsachen, welche die Rücknahme rechtfertigen“ erforderlich. Dadurch, dass eine Rechtfertigung erforderlich ist, kann die Kenntnis allein nicht ausreichend sein. Es handelt sich also um eine Entscheidungsfrist.
Die Rücknahme eines Verwaltungsakts nach § 48 I 1, 2, III VwVfG
Prüfung § 48 I 1, 2, III VwVfG
1. Ermächtigungsgrundlage
Die richtige Ermächtigungsgrundlage ist § 48 I 1, 2, III VwVfG.
2. Formelle Rechtmäßigkeit
3.Materielle Rechtmäßigkeit
a) Rechtmäßigkeit des Ausgangsverwaltungsakts
aa) Ermächtigungsgrundlage
bb) Formelle Rechtmäßigkeit
cc) Materielle Rechtmäßigkeit
b) Begünstigender Verwaltungsakt
Hier wird eine negative Abgrenzung vorgenommen. Sonstige Verwaltungsakte sind alle Verwaltungsakte, die nicht unter § 48 II VwVfG fallen. Als Beispiele können die Baugenehmigung, die Erteilung einer Gaststättenerlaubnis oder die Gewährung einer unteilbaren Sachleistung angeführt werden.
aa) Vorliegen eines Vertrauenstatbestands und Schutzwürdigkeit
Hier ergibt sich nichts anderes als bei § 48 II 3, auf den § 48 III 2 verweist.
bb) Abwägung mit dem öffentlichen Interesse
Eine Abwägung des Vertrauens mit dem öffentlichen Interesse findet bei Absatz 3 nicht statt. Der Vertrauensschutz wird durch die Gewährung des Vermögensausgleichs gewährt, aber nicht durch die Aufrechterhaltung des Verwaltungsakts.
4. Ermessen
a) Kein gebundener Anspruch
Die Rücknehmbarkeit steht im Rahmen des § 48 III VwVfG im Ermessen der Behörde, § 48 I 1 VwVfG. Es besteht damit kein gebundener Anspruch. § 48 III VwVfG gewährt Vertrauensschutz nicht in Form des Bestandsschutzes, sondern in Form des Vermögensschutzes. Das bedeutet, dass bei Schutzwürdigkeit des Vertrauens zwingend ein Entschädigungsgebot folgt. Die Behörde hat das negative Interesse zu ersetzen, muss also den Betroffenen so stellen, wie er stünde, wenn er nicht auf die Wirksamkeit des Verwaltungsakts vertraut hätte. Die Entschädigung wird der Höhe nach durch das positive Interesse begrenzt.
Eine Bindung wäre nur im Fall der Ermessensreduzierung auf Null möglich. Dies müsste unter Einbeziehung der Grundrechte sorgfältig abgewogen werden. Eine solche Vorgehensweise birgt jedoch große Unsicherheiten. Deshalb ist zu fragen, ob nicht auch im Rahmen des § 48 III VwVfG Bestandsschutz unter Anwendung des § 48 II VwVfG analog beansprucht werden kann.
b) Bindung über § 48 II VwVfG analog?
aa) Pro
Für die Aufrechterhaltung des Verwaltungsakts spricht, dass § 48 III VwVfG keine Regelung für den Fall trifft, dass dem Betroffenen mit einer Geldentschädigung nicht gedient ist und es eines weitergehenden Schutzes bedarf als nur die Gewährung einer Entschädigung. Vergleicht man § 48 II VwVfG mit § 48 III VwVfG, so wird man feststellen, dass sich diese Vorschriften nicht wesentlich unterscheiden. § 48 II VwVfG regelt die Aufrechterhaltung des Verwaltungsakts. Der Bestandsschutz dient allein dem Zweck, ein sinnloses Hin und Her von Zahlungen zu verhindern. Andernfalls müsste der Geldleistungsverwaltungsakt zurückgenommen und eine Entschädigung ausgezahlt werden. Da dies jedoch äußerst umständlich wäre, hat der Gesetzgeber die Aufrechterhaltung des Verwaltungsakts als zwingende Rechtsfolge des § 48 II VwVfG bei schutzwürdigem Vertrauen festgelegt. Weiterhin sind die Kriterien, die zur Feststellung der Schutzwürdigkeit des Vertrauens herangezogen werden, in beiden Absätzen die gleichen. In Absatz 2 wird das öffentliche Vertrauen mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme abgewogen, wohingegen das öffentliche Interesse in Absatz 3 auf die Nichtzahlung der Entschädigung gerichtet ist. Diese Differenzierung ergibt sich jedoch denklogisch aus den unterschiedlichen Verwaltungsakten.
bb) Contra
Als Gegenargument ist der Wortlaut des § 48 III VwVfG anzuführen, der eindeutig nur von einem Ausgleich des Vermögensnachteils spricht und eben nicht von Bestandsschutz. Schließlich hat sich der Gesetzgeber für eine differenzierte Ausgestaltung entschieden, indem er zwei unterschiedliche Absätze mit unterschiedlichen Regelungen geschaffen hat.
cc) Stellungnahme
Letztlich ist entscheidend, dass die Aufrechterhaltung des Verwaltungsakts in § 48 II VwVfG nur eine Praktikabilitätserwägung ist, um ein umständliches Vorgehen zu vermeiden. Ferner kann der mit Verfassungsrang ausgestattete Aspekt des Vertrauensschutzes in Form des Bestandsschutzes in der Prüfung des Absatz 3 nicht völlig unberücksichtigt bleiben, da eine Entschädigung nicht immer möglich oder nur unzureichend ist. Damit sprechen die überzeugenderen Gründe für die analoge Anwendung des § 48 II VwVfG.
Frist
Diesbezüglich ergibt sich nichts anderes als oben geprüft.
Anmerkungen
Siehe auch Prüfungsschema zu Art. 14 I 1 GG, “Klausur zur Berufsfreiheit”.
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